破解“双高计划”政策执行阻滞：策略与路径

在多种不利因素的交织影响下，“双高计划”在实施进程中遭遇了多项政策执行障碍。具体而言，这些障碍体现在以下三个方面：首先，是“双高计划”政策的挑选性实施。高职院校等受众基于自身利益考量，倾向于仅执行那些对其发展有直接益处的政策条款。其次，是“双高计划”政策的滞后性执行。省级政府等执行层面在推进“双高计划”时，未能迅速制定配套措施并投入足够资金，导致政策推进步伐缓慢。再者，是“双高计划”政策的片面性执行。受限于政策本身的项目化特性，执行主体在执行过程中更侧重于完成具体指标，而忽视了高职院校的深层次、内涵式发展。这些现象共同导致了“双高计划”的政策效果未能充分显现。

为推进“双高计划”政策的有效执行，应采取如下疏解措施。

一、加强顶层设计，完善“双高计划”政策体系

考虑到政策本身的质量在政策执行过程中所具有的重要意义，首要前提就是要加强顶层设计，破除“双高计划”政策本身的内在限制性因素。其一，明晰政策文本要求，提升政策执行的可操作性。“双高计划”政策文本中对于一些关键性的概念表达应该避免使用一些模糊、空泛的词语，要不断提升政策文本表达的明确性，以便使政策执行者在政策执行的过程中能够准确把握住政策所表达的真实意涵。同时，针对《建设计划意见》《绩效管理办法》等文件中某些笼统性规定要求，要细化具体条目，辅之以相应的执行方法与落实举措，增强政策执行的可操作性。其二，优化政策工具搭配，发挥政策工具的整合效力。每类政策工具都有自身的功能限度，只有“科学利用各类型政策工具的特质属性打好组合机制”,才能发挥出政策工具的整合效力，避免对单一政策工具过度使用所诱发的政策失范风险。基于上述认识，在“双高计划”政策体系中要适当降低命令性政策工具使用比例，增加激励性政策工具使用频次，以此来调动执行机构和目标群体在“双高计划”建设中的积极性与主动性。此外，对于“双高计划”政策体系内部政策工具使用发生的偏移问题，需要用系统性思维加以审视，避免因政策工具延续性不足“破坏‘双高计划’政策工具选用的整体性和连续性效度”。其三，完善项目制度设计，规避“项目制”治理潜在风险。针对上文提到的“双高计划”项目所蕴藏的潜在风险，重点工作是完善“双高计划”项目的制度设计。具体而言，在“双高计划”项目逻辑起点上要“跳出事本主义主导下的临时性、碎片化和专向性思维，转向可持续和整合性发展”,对于“双高计划”建设高职院校要从学校的整体发展考虑而不是拘泥于学校的某项建设任务的达成，同时也要避免因项目结束而导致的学校发展后劲不足的问题；在“双高计划”项目逻辑手段上要通过建立“双高计划”高职院校动态调整机制以及资源共享机制，避免“双高计划”入选高职院校的身份固化，同时也有利于发挥入选高职院校对于其他高职院校的引领示范作用；在“双高计划”项目逻辑方式上要破除简单化的技术治理逻辑，建立多元考核评价机制，对事关高职院校内涵式发展的指标内容都要有相应的评判标准与方式，杜绝以“造材料”“编数据”为特征的痕迹主义现象；在“双高计划”项目逻辑目的方面要坚持在政府管控的基础上给予高职院校一定的自主权，允许高职院校结合自身特色与地方经济社会发展需要，探索特色高职发展之路，从而避免高职院校发展的同质化。通过上述三个方面的举措提升“双高计划”政策的质量，从而在源头上保证“双高计划”政策执行的效力。

二、健全合作机制，强化政府履职保障责任

为了充分发挥政策执行机构在“双高计划”政策执行中的主导作用，首要前提是健全横向职能部门间的合作机制，弥合各部门之间的“合作困境”。其一，各级党委政府高位推动成立“双高计划”建设领导小组，负责“双高计划”政策执行的“统筹协调、宣传引导和督促落实”,以此来提升制度的权威与效能，化解教育部门在“双高计划”政策执行过程中话语权较弱的问题。其二，构建职能部门间的沟通协调机制，应对横向部门间沟通、协调不畅的问题。一方面，“双高计划”建设领导小组组建由教育部门负责的联席会议制度，定期组织财政部门、人社部门以及其他职能部门讨论、沟通“双高计划”政策执行中出现的矛盾与问题，并提出相应的解决对策；另一方面，建立“双高计划”政策执行的信息共享平台，对各部门所掌握的涉及“双高计划”政策的资源信息公开，以此为部门之间的资源共享、调配提供便利。针对地方政府在“双高计划”政策执行中履责不力的问题，中央政府要加强对“双高计划”在省域范围内执行的评估与监督，通过教育督导和问责来强化政府履职尽责。一方面建立独立的教育督导机构，赋予其相应的督导权利，使其能够对政府在政策执行中出现的执行不当问题进行有效监督；另一方面，有效利用问责所蕴含的负面强化作用，对政府在“双高计划”政策执行中的“无为”行为进行制止。

三、提升认知能力，增强目标群体参与意愿

高职院校作为“双高计划”政策的对象群体，其自身对于政策的认知程度以及参与“双高计划”建设的意愿直接关系到“双高计划”政策能否顺利落地，为此需要提升高职院校对于“双高计划”政策的理解能力，同时通过合理的利益补偿机制来促进高职院校积极参与“双高计划”建设。一是要加强“双高计划”政策的宣传力度。由省级教育行政部门面向高职院校定期宣讲政策理念及内容，帮助它们准确理解与把握“双高计划”政策的真实意涵与建设重点，消除高职院校在“双高计划”政策执行中的偏差与误解。宣传工作不仅要在政策实施初期加以重视，更为重要的是在政策执行期间也要持续跟进，因为政策实施中面临的问题同样要予以澄清。只有准确把握“双高计划”政策的内涵与重点，高职院校才能在政策执行的过程中有的放矢，准确全面地实现政策意图。二是要构建合理的利益协商机制。正如上文所述，“双高计划”建设高职院校出于微观竞争环境与提升自身竞争力的利益诉求，在学校发展目标设定上出现与“双高计划”政策目标偏离的问题。对此，政策制定部门需要在政策制定过程中通过“听证、调查、咨询等方式拓展利益协商渠道”,尊重与考虑高职院校的合理利益诉求，直面高等职业教育整体利益与高职院校个体利益之间的价值冲突，及时提出相应的化解之法。此外，对于那些难以化解的利益冲突，要呼吁目标群体从大局着眼、从整体利益出发，从而推进“双高计划”政策的实施。三是要创建合理的补偿激励机制。高职院校对先前政策经验的依赖成为“双高计划”顺利推行的制约因素。政府在政策制定与实施时要有效利用补偿激励工具，对于那些主动走出“舒适地带”、落实“双高计划”政策成绩突出者予以适当的资金支持与奖励；同时对那些因落实“双高计划”所带来的额外支出与困难要给予适当的补偿。高职院校在自身利益得到满足的前提下，加之“双高计划”政策本身对于高职院校内涵式建设与质量发展方面所具有的利好，使其能够积极主动地去实施这一政策。

四、改善政策环境，构建高效政策执行体系

“双高计划”政策的顺利实施，离不开一个优越的政策环境。针对上文所述的政策环境问题，我们需要从两个方面着手进行优化：

一方面，要致力于推动中西部地区的经济发展。只有当这些地区的经济发展水平达到一定高度时，才能为“双高计划”政策的执行提供充足的物质和资金支持。同时，一个健康的经济生态与高等职业教育的发展可以形成相互促进的良性循环，共同推动长期、可持续的发展。鉴于当前中西部地区经济发展相对滞后的现状，政府应在“双高计划”政策执行中给予这些地区一定的政策优惠，特别是在财政和税收方面提供更多的支持。

另一方面，要不断完善高等职业教育体系。当前，高等职业教育体系中存在的缺失和不足已成为制约“双高计划”政策执行的关键因素。例如，职业教育高考制度的缺失导致高职院校招生质量不高，进而影响了人才培养的质量。而《建设计划意见》中明确提出的“为经济社会发展和国家竞争力提升提供优秀人才支持”的目标，在缺乏高质量生源的情况下显然难以实现。因此，国家需要加大对高等职业教育招生、办学、管理及投资体制等方面的制度改革力度，努力优化政策运行的制度环境，构建一个与“双高计划”政策相契合的政策支持体系，从而为该政策的执行营造一个良好的生态氛围。