市域产教联合体：深化产教融合，推动职业教育高质量发展新路径

近年来，产教融合已成为推动职业教育高质量发展的重要引擎。从1991年国务院首次提出“产教结合，工学结合”到2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，明确提出“打造市域产教联合体”的战略任务，产教融合政策体系不断完善。本文旨在探讨市域产教联合体的政策意蕴与实践路径，如何通过压实政府责任、突出产教融合、聚力联合协作，实现职业教育与产业发展的深度融合，为职业教育高质量发展注入新动力。

一、立足“市域”,压实政府责任， 强化空间集聚

产教融合涉及学校、企业、政府、行业协会等多主体， 明晰各主体之间的责权利是 推动构建长效协同机制的必要前提， 但现行产教融合政策对实施主体的职责界定一定程 度上缺乏“一视同仁 ”。《关于深化产教融合的若干意见》的26条任务中， 有15条任务 出现“有关部门 ”字样， 并未明确具体责任主体。《职业教育法》关于产教融合中职业 学校和企业等主体责任的规定较为明确， 例如第二十四条规定“企业应当根据本单位实 际， 有计划地对本单位的职工和准备招用的人员实施职业教育 ” ；而关于政策实施主体 的职责表述则较为含糊， 涉及的政府法律主体界定不明确， 如使用“行业主管部门 ”等 笼统词汇； 在第七章法律责任中， 对企业、职业学校都明确进行了行政和法律层面的约 束， 但并未对地方政府以及相关责任部门的职责和义务进行约束。

市域产教联合体的首个定语“市域 ”蕴涵了三层含义。一是压实地方政府的主体责 任。针对政策责任主体难界定这一症结，《意见》中关于市域产教联合体的表述， 第一 主语即为“省级政府 ” ；关于组织架构的表述“成立政府、企业、学校、科研机构等多 方参与的理事会”,将政府列为理事会的首要参与方。为此， 市域产教融合体政策有望进 一步发挥地方政府的主导作用， 实现产教融合统筹协调机制瓶颈的突破， 给予职教各界 对地方政府在产教融合领域有更强作为的期许。二是依托产业集聚基础。数字经济时代 进一步加速了人才、科技等高端要素的跨区域流动以及中心城市的虹吸效应； 对于广大 中小城市而言， 职业教育产出资源外溢现象仍然较为显著。市域产教联合体依托产业园 区， 作为区域产业发展的空间集聚载体， 产业集聚形成的规模效应对教育事业的支持力 度更大， 教育发展带来的人才供给和科技转化更加低成本、高效率， 以此提升职业教育 产出的本地受益率。三是促进资源优化配置。我国在产业园区建设发展历程中同时探索 形成了政府与市场有机结合的协同治理逻辑,既充分确保了市场在资源配置中的决定性地 位， 又有效发挥了政府的宏观调控作用。建设市域产教联合体， 既能够探索这一协同治 理机制在产教融合领域的衍生应用， 解决长期以来产教融合不深机制层面的顽疾， 还能 够发挥其在调节和优化园区内人才、科技、信息等重要生产要素配置的作用， 促进“ 四链 ”衔接， 支撑区域高质量发展。

二、突出“产教”,落实以产助教， 实现以教促产

推进产教融合的关键在于从机制上调动企业的积极性。现行产教融合政策尽管大笔 墨设计了针对“企业冷 ”的激励机制， 但方向上亦存在正向激励难落地、负向激励欠明 晰的不足。 一方面， 尽管对企业参与产教融合的正向激励力度正在持续加大。例如， 2019年《国家职业教育改革实施方案》提出对产教融合型企业“金融 +财政 +土地 +信用 ”的组合式激励； 2021年《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出了 相关部门要把企业参与校企合作的实绩作为企业评优评先的依据。但是具体落实涉及到 多个中央部委直属单位以及地方政府组成部门的统筹协调， 政策兑现较难,受益企业范围 有限， 难以调动广大中小微企业积极性。另一方面， 负向激励措施尽管崭露头角， 如《职业学校校企合作促进办法》规定“职业学校、企业在合作过程中不得损害学生、教 师、企业员工等的合法权益。 ”但此类政策条款更类似于负面清单制度， 对于对校企合 作态度冷漠、不积极、不作为、不投入， 但也不犯错的“躺平 ”型企业， 缺乏约束机制。

政府的主导和市场的调节作用之下， 市域产教联合体建设的主体依然在“产 ”和“教 ”两端。对于“产”,既泛指产业园区内的所有产业， 更特指在产业链、供应链、价 值链、创新链上紧密关联、相互依存的区域优势产业集群和战略性新兴产业集群； 从产 业的组成单元看， 既包含行业龙头企业， 也包含广大中小微企业。 “教 ”即教育领域，作为职业教育政策， 必要以职业教育为主， 但并不排除应用型本科等其他教育类型的参 与。就教育种类而言， 重点是以学校组织的学历教育， 但还包含非学历教育， 例如企业 员工数字化技能提升培训等。市域产教联合体中“产 ”和“教 ”互为供需两端， 由于各 级各类产和教的主体及相关要素在空间上的高度集聚， 以及政府主导在体制层面的突破 与激励机制的健全， 校企双方在供需结合点和利益诉求点上达成共识的几率更高， 政策 惠及企业的实效性更强， 企业的积极性更容易被激发， 企业必然能够更深度参与学校专 业建设与人才培养全环节， 服务技术技能人才成长的全生命周期； 学校对企业人才需求 的把握更为准确、实时、系统， 也能够更加全面参与到企业生产管理， 助力企业改造升 级。

三、聚力“联合”,打通合作链条， 建立长效关联

对2017年以来国家层面职业教育产教融合主要相关政策进行梳理， 在综合考量多种 分类标准基础上,对政策工具按照“指导型、设计型、实施型、命令型 ”进行分类界定， 如表1所示。 17项职业教育产教融合相关政策中， 指导型4项、设计型6项、实施型6项、命令型1项。可见， 国家层面的产教融合政策以宏观指导、顶层设计等为主， 实施 型与命令型政策并不多。六项实施型政策或为产教融合在点或线层面的任务推进举措， 如现代学徒制、现场工程师项目等， 或为职业教育综合改革方案中的部分涉及产教融合 任务， 而非针对性落实产教融合指导型、设计型政策的行动计划。这就是说， 现行产教 融合政策在落实层面仍存在结构性缺失。

市域产教联合体建设的关键在于“联什么 ”和“怎么联 ”。从政策文本分析， “联 合 ”蕴涵两个维度： 横向维度主要从组织架构层面成立政府、企业、学校、科研机构等 多方参与的理事会， 从业务层面企业参与专业设置、课程开发、团队建设、教学改革、 教学评价、实习就业等育人活动， 学校参与企业技术开发、成果转化、决策咨询等研发 生产活动。纵向维度主要体现联合的进程和深度。首先是从散到联， 从组织层面成立理 事会， 建立实体化运作组织， 联的外在形态就塑造完毕了。然后是从联到合， 这就需要 从机制层面发挥理事会功能， 教育行政主管部门会同发改、经信、财政、人社、国资等 部门建立密切配合、协调联动的工作机制； 联合体内各类主体协同配合， 权责明晰、组 织完备、机制健全， 各项业务高质量开展。最后是从合到融， 这就要从文化层面构筑价 值认同基础， 促进文化交融， 增进文化包容， 培育具有责任情怀的教育型企业、具有市 场锐度的生产型职校， 以及具有公仆意识的服务型政府。

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