新时代职业教育高质量发展的政策工具配置问题和优化策略
在新时代背景下，职业教育作为推动经济社会发展的中坚力量，其高质量发展是国家教育战略的重要组成部分。然而，政策工具的配置是否合理与职业教育能否实现高质量、可持续的发展有着不可分割的关系。现在，职业教育政策工具配置存在着一些问题，如角色定位模糊、结构失衡、靶向偏离等，这些问题严重影响了职业教育的进一步发展。所以，深入剖析这些问题，探索有效的优化方案，对推动新时代职业教育高质量发展具有重要意义。本文将围绕新时代职业教育高质量发展的政策工具配置问题展开讨论，提出相应的优化策略，希望为职业教育政策建立和实践提供有益的帮助。
一、职业教育高质量发展政策工具的配置偏差
选取《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》作为职业教育高质量发展研究文本，通过分析发现，职业教育高质量发展政策工具配置存在“角色固着”“结构失稳”和“靶向偏离”等偏差。
（一）政策工具配置存在“角色固着”效应
长期以来，国家对职业教育高质量发展政策工具分配具有明显的角色固着效应。一方面，在制定职业教育高质量发展的政策要求时，政府通常根据特定的功能和类型来区分目标群体的角色，并根据角色的行为规范引导目标群体。因此，各目标群体在政府政策的引导下不断强化单一的角色，从而在角色认知和实践中出现不同的角色固着现象。另一方面，在教育管办评分离背景下，政府应以建设服务型政府为基准，逐步实现政府角色向“激励者”“保障者”和“推动者”转型。但是，受行为的“惰性”影响，政府往往因不能自觉地研判、评价职业教育高质量发展情境而难以胜任新的角色，进而对角色的认知出现偏差，直接影响其角色实践。
（二）政策工具分配“结构失稳”明显
研究结果表明，职业教育高质量发展分配在政策工具和要素链存在不同程度的结构失稳现象。第一，从政策工具维度来看，权威型政策工具占比最高，其次是劝说型政策工具，能力型、激励型和学习型政策工具使用欠缺。第二，从要素链维度来看，体制机制、人才培养、产教融合和办学水平是职业教育高质量发展关注的重点，质量保证、师资建设和育人理念成为政策工具配置的“短板”。职业教育高质量发展是多种政策工具作用的结果，政策工具配置恰当，形成向心力，能够推动职业教育稳定、持续发展。反之，政策工具内部结构失衡，各种力量作用不平衡，将阻碍职业教育高质量发展的实现。
（三）政策注意力分配出现“靶向偏离”
首先，在教育差序格局下的竞争社会中，这种政策工具配置容易导致多元力量的失衡，职业教育高质量发展的指向易走向“靶向偏离”，资源分配、支配易被“双高计划”学校俘获，导致院校之间出现“马太效应”，缺乏话语权的普通高职院校易被进一步边缘化，政策效用易遭受消解，不利于政策的有效实施。其次，政策中的激励型措施表述模糊，缺乏量化指标和执行标准，这种“软激励”不利于职业教育的可持续发展。最后，政策工具配置呈现碎片化、零散化等特征，缺乏相互嵌套、相互支持的激励系统，难以形成“激励相容”效应，进一步增大了政策执行的难度。
二、职业教育高质量发展政策工具配置的优化
面对职业教育高质量发展政策工具配置分配存在的问题，应紧紧围绕政策工具和要素链两个维度，从角色重构、分配均衡、质量保障三个层面加快职业教育高质量发展的进程。
（一）角色重构：由职业教育“主导者”向“引导者”“促进者”转变
在政府主导的职业学校办学模式下，长期受“角色固着”的束缚，政府始终掌握政策的话语权，使得企业无法真正参与到职业教育发展过程中去，尽管国家出台了一大批相关的法律法规，但是实际效果并不显著。因此，建议从以下两方面改善政策工具分配思路：一方面，由职业教育“主导者”转变为“引导者”，降低对学校办学的控制权，引导学校适应以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局；另一方面，在转变为职业教育“引导者”的同时，也要成为职业教育的“促进者”。以教育链和产业链为基本结构要素，从利益相关者关注点出发，使供需诸要素关系融合匹配，促进教育链、人才链、产业链和创新链有机衔接，形成教育效应、生产效应和社会效应最大化的效益综合体，打造统筹协同、优势互补、和谐共赢的生态系统。
（二）分配均衡：形成强有力的政策工具“组合拳”
政策工具是政策制定者实现政策目标所采取的途径，政策体系的健全与政策工具的运用状况、政策要素的结构化程度以及二者的协同状况紧密关联。根据当前我国职业教育高质量发展政策工具配置偏差，结合其失衡现象，对其优化、完善和改进，形成强有力的政策工具“组合拳”。
第一，从政策工具看，权威型工具占据政策工具的“半壁江山”，能力型、激励型和学习型工具使用不足。建议从以下两方面着手：第一，瞄准目标群体，降低权威型工具的使用频次，为职业教育高质量发展进行靶向施策。但该政策工具使用过度，会催生教育主体的不满，不利于激发办学主体的内生动力和政策工具效力发挥。第二，合理搭配能力型、激励型和学习型工具，形成“激励相容”效应。从能力型工具来看，提升职业教育质量的主要措施是“搭平台、提能力”，即通过搭建校企合作平台、能力提升培训平台，为职业教育发展增值赋能；构建职业教育质量全方位提升系统，实现职业教育制度的整体建设。从激励型工具角度看，应兼顾目标群体的“经济人”和“社会人”双重身份，采用物质化奖励或非货币化奖励等形式，着眼于职业教育高质量发展，使激励型工具成为促进职业教育高质量发展的有效手段。从学习型工具来看，通过培训、实训、研修、研究探索等综合措施提升政策目标群体的理解力和判断力。综上，为实现职业教育高质量发展，在权威型工具的引领下，应辅以能力型工具改善教育主体的办学条件，辅以激励型工具激发目标群体的积极性，并辅以学习型工具增强参与者的内生性理解。
第二，从要素链看，质量保证、师资建设和育人理念是政策工具配置的“短板”。首先，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，落实立德树人根本任务，增强职业教育吸引力和社会影响力。其次，以“三教改革”为抓手，培养一批理论实践能力并重、厚德强技的“新素养教师”，与此同时，实施职业院校办学条件达标工程，将“双师型“教师和生师比作为政策要素的密切关注点。再次，内外互动、多措并举，建立健全职业教育发展质量保障体系，提升办学质量。
第三，从政策工具和要素链的耦合看，职业教育高质量发展是政策工具和要素链相互作用的结果。因此，制定职业教育政策应考虑政策工具的使用范畴和政策要素的内在关联。例如，人才培养是一个长期、复杂的系统性工作，应坚持五种政策工具并举。体制机制改革应以权威型政策工具为主，激励型、能力型、劝诫型工具为辅。因此，考虑教育本身的内在属性和实际情况，必须有计划、合理地确定政策工具类型，形成强有力的政策工具“组合拳”，共同实现我国“职业教育高质量发展”的宏伟目标。
（三）质量保障：内外并举，共筑职业教育的“调节器”
紧盯产业高端、紧盯技术前沿，及时关注职业教育高质量发展的步伐，内外并举，共同打造职业教育质量保证体。一方面，政府应建立健全质量评审评估机制，宜采用能力型工具、激励型工具和劝诫型工具，弱化权威型工具的使用，对高职教育发展开展诊断评估，根据群体目标的特异性分类评价，运用客观公正的质量尺子去审核其质量目标的达成度；另一方面，建立健全高职教育高质量发展内部治理体系，按照“政府政策引导、学校主要主体、企业重要主体、行业参与支持”的实施体制，基于质量导向构建内部质量保障体系，促进职业教育高质量持续稳定发展。（节选自《职业技术教育》2022年第16期）
