职业教育升学的政策发展：脉络、动因与镜戒

摘要

长期以来，我国职业教育的升学规模始终在“严格管控”与“适度放宽”的政策导向间调整，而职教高考制度的构建提议，再度引发了关于职业教育应聚焦就业核心导向，还是需兼顾升学需求的深度讨论。本文基于历史制度主义视角，对我国职业教育升学政策的演进历程展开梳理，研究发现：我国职业教育升学机制在20世纪80年代处于偶然萌发阶段，90年代初步显现发展迹象，21世纪前十年经历了起伏不定的探索过程，2010年之后则伴随职业教育类型化改革逐步迈向成熟。从制度逻辑层面分析，在经济社会发展需求、教育事业整体发展水平、就业政策导向等深层结构性因素的共同作用下，我国职业教育升学政策呈现出“内外部因素协同驱动，强制性改革与诱致性改革并行”的显著特征。同时，制度建构过程中存在明显的路径依赖，这主要源于三方面现实背景：一是政策初始阶段确立的就业优先立场，二是长期形成的稳固政策场域环境，三是改革涉及多方利益主体，导致改革成本较高且潜在风险较大。进一步研究可识别出四个影响职业教育升学政策整体走向的关键节点：1997年，初步形成中等职业学校学生升学的方法框架；2006年，政策方向转向严格控制中职生升学比例；2010年，开始探索职业教育分类招生模式；2019年，正式提出建立职业教育高考制度。基于上述历史经验启示，可得出以下结论：职业教育升学规模受限是特定历史时期的阶段性现象，应突破“就业”与“升学”二元对立的认知局限；需置于更广阔的经济社会发展背景中，重新审视职业教育升学通道的价值与定位；未来应持续完善现代职业教育体系，明确职业教育的类型属性，加速推进职业教育高考制度的落地与优化。

关键词：职业教育升学制度；职业教育高考；高职考试招生；政策变迁

作者简介：姜蓓佳（1993—），女，河南郑州人，华东师范大学国家教育宏观政策研究院博士研究生，研究方向为职业教育；樊艺琳（1993—），女，河南郑州人，华东师范大学国家教育宏观政策研究院科研助理，研究方向为教育政策。

文章来源：《职教论坛》2021年第9期73-82页

职业教育该坚守就业导向还是兼顾升学？自职业教育对口升学制度诞生起，就这一问题的讨论便常议常新。2010年以来，国家政策中出现了“完善职业学校毕业生直接升学制度，拓宽毕业生继续学习通道”的表述。2019年，《国家职业教育改革实施方案》首次提出建立“职教高考”制度。“依托职业教育高考制度，任何职业院校的学生都可以通过该制度进入任何一个职业院校的任何专业学习”。职教高考制度的出现本意应是职业教育巩固自身类型特色、优化类型定位、在教育评价上更符合技术技能型人才选拔和培养、促进中高职衔接以及完善现代职业教育体系的必要之举。但与此同时，却有另一种担忧出现，认为职教高考相当于把过去一直争议较大的中等职业学校毕业生升学及应考制度化、公开化，可能会导致中职学校的人才培养和办学目标在鼓励升学中失去就业底色。纵观国家关于职业教育升学问题的政策历程，发现职业教育的升学导向于不同年代在“严格限制比例”和“适当放开”之间摇摆，且国家政策对每一次导向的转变起着重要的引导、推动和赋能作用。然而正如有学者所说，很少有人对职业学校毕业生直接升学制度的历史演变做系统梳理。职业教育升学政策呈现怎样的发展脉络？其发展逻辑是怎样的？历程中有哪些历史镜鉴？历史制度主义理论作为中长期制度变迁的经典分析范式，将制度研究和历史过程相结合，其关于制度变迁与运行的国家能力、行动者与关键节点、路径依赖等核心概念对分析职业教育升学政策的变迁与演化有很强的解释力。本文以该理论为视角，分析职业教育升学政策的生成脉络、变迁历程、变迁动因、改革逻辑等，以期深化对职业教育升学政策演变的规律性认识，也为建立职业教育高考制度提供基本诉求、历史依据和改革着力点。

一、职业教育升学政策的变迁逻辑

（一）深层结构因素驱动下的强制性与诱致性双重变革

历史制度主义的制度变迁理论认为制度作为因变量，根植于复杂的社会背景之中，在经济社会发展、政治结构、观念等多种因素的相互作用中生成和变迁。具体到职业教育升学政策变迁中，经济社会发展背景、教育事业发展状况、就业政策、对职业教育类型地位的认识等构成了影响职业教育升学政策变迁的深层结构因素。其中，社会经济发展的需要是职业教育升学的外向型驱动力，教育事业发展状况及对职业教育类型地位的认识等是职业教育升学的内部驱动力。20世纪80年代是我国农业经济向工业经济的转型阶段，技术和工程教育在计划经济背景下依托国有企业工业部门建立，中职毕业生有着“奖励出身”的就业政策，该阶段经济建设需要的是大批初级和中级技术人才，加上当时职业教育的重点是调整中等教育结构、稳定中职规模，因而升学导向并不凸显。20世纪90年代到21世纪前十年，国家确立了市场化经济体制，改革开放不断深入、加入WTO后中国需要融入世界经济，高等教育扩招、职业教育与普通教育模式趋同导致职业教育发展方向偏离、职业教育毕业生能力无法满足劳动力市场需求、“统招统配”就业政策退出了历史舞台，在上述社会背景的影响下，职业教育被要求强化就业导向，升学比例被严格控制。21世纪10年代以来，新一代信息技术革命引领着经济转型和产业升级，中国由制造大国向制造强国迈进，对技术技能人才的学历要求和受教育年限整体上移。此外，国家更加关注职业教育的中高职衔接、职普融通以及现代职业教育体系和终身教育体系的构建，以高考分类考试改革为典型的教育评价改革风起云涌，提升职业教育升学考试的适应性、突出职业教育的类型定位、畅通职业教育向上成长的通道成为时代趋势下的显性需要。

历史制度主义理论按照引起制度变迁诱因的主体的不同，把制度变迁分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。前者指的是制度制定者运用政府法令自上而下地强制推动制度变更，后者多是人们在解决由制度不均衡导致的获利机会不均衡而自发进行的对现有制度的变革。追溯职业教育升学政策的变迁历程，发现该制度在历史演变过程中既有强制性变迁也有诱致性变迁。比如，“就业导向”的第三阶段，国家通过划定“3个5%”来严格控制专升本、五年制高职招收初中毕业生及高校对口招收中职毕业生的规模，使得职业教育升学由原来的鼓励升学迅速变更到严格限制升学，这是一种强制性制度变迁的表现。再如，在分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制下，虽然国家政策严格控制了专升本、初中起点的五年制高职以及对口招生的招生规模，但地方如上海、江苏、天津等开拓出了自主招生、注册入学、技能拔尖人才免试入学等新途径来合理满足中职生进入高一级学校学习的需求，而这些途径后来都被吸纳为国家政策，这是一种诱致性制度变迁的体现。

（二）渐进性改革中强烈的路径依赖

“事情在一个序列中何时开始影响着他们如何开始”。历史制度主义认为历史的演变是有章可循的，先前序列的内容和模式往往决定着后续历史发展的方式和结果，使得政策变迁过程中存在着明显的路径依赖。而我国职业教育升学的政策变迁也呈现出较为明显的路径依赖特点。首先，职业教育的初始选择便是以就业为立场。职业教育作为与经济社会发展互动最直接的教育类型，职业教育发展的质量在某种程度上与其培养出的人才能否有效满足产业发展需要等同，职业教育人才培养的质量在某种程度上与毕业生就业质量等同，而这些都是职业教育就业导向的深层次基因。实际上，偶然诞生于20世纪80年代的职业教育升学，其政策意涵并不是为了职业教育继续升学做考量，而是为了提升职业高中的吸引力以及解决中职师资紧缺问题，直到诸如新一代信息技术革命使得技术技能人才的培养必须升级，促进中高职衔接以及构建现代职业教育体系、终身教育体系等外部事件或焦点事件的发生影响了原有的政策信念体系后，政策才发生断裂式变迁。其次，生成和影响职业教育升学政策改革的政策场域十分坚固。历史制度主义效能理论认为国家作为最大的制度实体，有着自身的利益诉求，且制度决定着谁能够参与到活动场所之中。我国职业教育的发展模式是源于学校体系的设计模式，其发展起伏始终与国家的某项政策或措施同频共振，具体到职业教育的升学政策上亦是如此，在不同阶段，无论是否能升学还是升学的途径、比例等，均以满足国家诉求为第一本位，个人诉求相对靠后。尽管期间在职业教育发展由地方政府主要负责的管理体制下，地方政府通过探索其他途径来满足本区域内中职生的升学需要，但所出台的政策作用的范围比较有限，对整体性的政策变迁所起的撬动作用是缓慢而渐进的。由此可见，职业教育升学的政策场域基本上处于稳定坚固的状态，表现出足以抵抗甚至是屏蔽外界压力的超稳定结构，也是造成制度改革路径依赖的重要原因。再次，职业教育升学问题涉及利益面众多、改革成本高。“政策是对全社会的价值做权威性的分配”。从教育系统内部看，职业教育升学政策作为中等教育阶段向高等教育阶段选拔和输送人才的渠道和规范，对中等教育阶段的教育教学起着重要的导向作用，调节和决定着两个阶段人才的结构和规模，也事关中职学生的教育选择权。从利益相关者角度看，于国家而言，职业教育升学关乎技术技能人才培养、利益分配、社会稳定等；对招收中职生的高等院校而言，意味着学校如何能取得以及取得怎样的生源；于考生而言，决定着其受教育权利和入学机会。在上述利益格局的历史惯性下，政策变迁难度大，改革成本十分高昂。职业教育以就业为立场的初始选择、坚固的政策场域以及涉及众多利益攸关方的情况下改革成本较大、风险较高等现实背景都致使制度创新主体对既有政策产生政策依赖，进而直接构成了对后续政策变革的阻滞。

（三）间断均衡过程中的关键节点

历史否决点是制度由一条轨道向另外一条轨道转型的契机，一般在两种情况下出现：一是宏观的社会经济系统和政治背景的大变化产生某种特殊的政策环境，使旧制度无法继续复制；二是能动的行动者为追求新目标采取行动，积极谋求制度变革。衔接制度存续正常时期和制度断裂时期的连接点被认为是关键节点，它在某个特殊时间点上的出现打破了制度固有状态并成为重大变革的转折点。职业教育升学制度自诞生以来，整体上保持着相对稳定的渐进式变迁，但在1997年、2006年、2010年及2019年迎来了影响政策整体走向的四个关键节点。第一个关键节点是1997年颁布的《国家教委关于招收应届中等职业学校毕业生举办高等职业教育试点工作的通知》。该政策的直接动因是能动的行动者在中职基础上办高职而采取了相关行动，进而引起了制度变革。它所带来的关键转折在于考试方式上重视专业知识和技能考核、招生对象面向“三校生”、考试组织上按照相关科类对口招生等规定奠定了对口招生政策的雏形，此后同类考试基本上保持了这样的延续。第二个关键节点是2006年教育部和国家发改委颁布的《关于编报2006年普通高等教育分学校分专业招生计划的通知》划定的“3个5%”（“普通专升本招生计划按不超过当年应届普通高职（专科）毕业生5%的比例安排；五年制高职招生计划（招收初中毕业生）按不超过当年普通高职（专科）招生计划5%的比例安排；高校对口招收中职毕业生计划不超过当年应届中职毕业生5%的比例安排”）。这次政策走向发生转变的动因是该阶段宏观社会背景发生了重大变化，职业教育发展与经济社会发展的关系更加密切，社会转型提高了对职业教育培养的技术技能人才需求匹配度的要求，职业教育在经济社会发展中的基础作用和战略地位被明确，加上世纪之交高等教育扩招、高等教育一直以来对职业教育的控制等因素共同造成了该时期特殊的政策环境，使国家以强制性变迁的方式严格控制了职业教育的升学率。第三个关键节点是2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》。该文件提出高职考试招生与普通高考分离，允许高职院校的考试招生从考试时间、考试内容、录取方式等方面独立进行，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。这是国家第一次在正式文件中提出分类考试招生，也是高职院校考试招生独立于统一高考的重要开端。此后文件基本延续了“加快推进高职院校分类考试。高职院校考试招生与普通高校相对分开，实行‘文化素质+职业技能’评价方式”的改革趋势和政策要求。其中，2014年《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》还划定了“2015年通过分类考试录取的学生占高职院校招生总数的一半左右，2017年成为主渠道”的改革进度。第四个关键节点是2019年颁布的《国家职业教育改革实施方案》首次明确提出要“建立‘职教高考’制度”。构建职教高考制度是伴随着我国职业教育追求与普通教育的平等地位、强调类型特色、建设现代职业教育体系的进程中，旨在实现中等职业教育与高等职业教育的结构性衔接，整合多方教育资源，形成技术应用型人才培养体系的背景下，职业教育在考试招生制度方面的重大制度改革和重构。职教高考制度的提出意味着职业教育的升学考试招生不再是以前有限生源范围和地区范围内的职业教育考试招生工作的简单修补，而是基于职业教育的发展宗旨和培养目标，建立的一种独立的、全新的考试招生制度，最终与普通高考、成人高考并列成为三大纵向独立、横向融通的考试招生体系。职教高考制度的提出，势必对提高职教人才的升学空间、促进中等职业教育与职业专科教育、职业本科教育在内容上衔接以及提升各类教育之间的相互促进关系具有重要意义。

综上，我国职业教育升学政策历经数十年演进，从偶然起步到类型化升级，既受经济社会发展、就业导向等深层因素驱动，也因路径依赖面临改革挑战，而四个关键节点则清晰勾勒出其发展脉络。历史经验表明，职业教育不应困于就业与升学的对立认知，未来更需立足长远发展视野，以完善现代职业教育体系为基础，进一步明确职业教育类型定位，加快推进职教高考制度的细化落地，为职业教育学子搭建更畅通的成长通道，助力职业教育在服务国家发展中实现更高质量的发展。

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