职业教育升学的政策变革：历程、逻辑与借鉴

摘要

长期以来，我国职业教育的升学规模始终在“严格管控”与“适度放宽”的政策导向间调整，而职教高考制度的构建提议，再度引发了关于职业教育应聚焦就业核心导向，还是需兼顾升学需求的深度讨论。本文基于历史制度主义视角，对我国职业教育升学政策的演进历程展开梳理，研究发现：我国职业教育升学机制在20世纪80年代处于偶然萌发阶段，90年代初步显现发展迹象，21世纪前十年经历了起伏不定的探索过程，2010年之后则伴随职业教育类型化改革逐步迈向成熟。从制度逻辑层面分析，在经济社会发展需求、教育事业整体发展水平、就业政策导向等深层结构性因素的共同作用下，我国职业教育升学政策呈现出“内外部因素协同驱动，强制性改革与诱致性改革并行”的显著特征。同时，制度建构过程中存在明显的路径依赖，这主要源于三方面现实背景：一是政策初始阶段确立的就业优先立场，二是长期形成的稳固政策场域环境，三是改革涉及多方利益主体，导致改革成本较高且潜在风险较大。进一步研究可识别出四个影响职业教育升学政策整体走向的关键节点：1997年，初步形成中等职业学校学生升学的方法框架；2006年，政策方向转向严格控制中职生升学比例；2010年，开始探索职业教育分类招生模式；2019年，正式提出建立职业教育高考制度。基于上述历史经验启示，可得出以下结论：职业教育升学规模受限是特定历史时期的阶段性现象，应突破“就业”与“升学”二元对立的认知局限；需置于更广阔的经济社会发展背景中，重新审视职业教育升学通道的价值与定位；未来应持续完善现代职业教育体系，明确职业教育的类型属性，加速推进职业教育高考制度的落地与优化。

关键词：职业教育升学制度；职业教育高考；高职考试招生；政策变迁

作者简介：姜蓓佳（1993—），女，河南郑州人，华东师范大学国家教育宏观政策研究院博士研究生，研究方向为职业教育；樊艺琳（1993—），女，河南郑州人，华东师范大学国家教育宏观政策研究院科研助理，研究方向为教育政策。

文章来源：《职教论坛》2021年第9期73-82页

职业教育该坚守就业导向还是兼顾升学？自职业教育对口升学制度诞生起，就这一问题的讨论便常议常新。2010年以来，国家政策中出现了“完善职业学校毕业生直接升学制度，拓宽毕业生继续学习通道”的表述。2019年，《国家职业教育改革实施方案》首次提出建立“职教高考”制度。“依托职业教育高考制度，任何职业院校的学生都可以通过该制度进入任何一个职业院校的任何专业学习”。职教高考制度的出现本意应是职业教育巩固自身类型特色、优化类型定位、在教育评价上更符合技术技能型人才选拔和培养、促进中高职衔接以及完善现代职业教育体系的必要之举。但与此同时，却有另一种担忧出现，认为职教高考相当于把过去一直争议较大的中等职业学校毕业生升学及应考制度化、公开化，可能会导致中职学校的人才培养和办学目标在鼓励升学中失去就业底色。纵观国家关于职业教育升学问题的政策历程，发现职业教育的升学导向于不同年代在“严格限制比例”和“适当放开”之间摇摆，且国家政策对每一次导向的转变起着重要的引导、推动和赋能作用。然而正如有学者所说，很少有人对职业学校毕业生直接升学制度的历史演变做系统梳理。职业教育升学政策呈现怎样的发展脉络？其发展逻辑是怎样的？历程中有哪些历史镜鉴？历史制度主义理论作为中长期制度变迁的经典分析范式，将制度研究和历史过程相结合，其关于制度变迁与运行的国家能力、行动者与关键节点、路径依赖等核心概念对分析职业教育升学政策的变迁与演化有很强的解释力。本文以该理论为视角，分析职业教育升学政策的生成脉络、变迁历程、变迁动因、改革逻辑等，以期深化对职业教育升学政策演变的规律性认识，也为建立职业教育高考制度提供基本诉求、历史依据和改革着力点。

一、职业教育升学政策的制度脉络

（一）20世纪80年代：职业教育升学政策的偶然起步

20世纪80年代，大批中等专业学校和技工学校在“文革”后几乎被摧残殆尽，造成中等教育结构单一化、人才培养与国民经济发展的需要严重脱节。党的十一届三中全会后，党将工作中心转移到经济建设上，中等教育毕业生除少数升入大学外，其余中等教育毕业生由于在进入劳动市场时缺乏专业知识和技能，技术技能人才匮乏的局面十分突出。因而，调整中等教育结构尤其是全面恢复中等职业教育、调整其在中等教育结构中严重失衡的比例成为重要任务。除传统的中等专业学校和技工学校外，为扩大和稳定中等职业教育，国家推出了一种新的办学形式——由农业高中发展而来的职业高中。由于当时大学招生数很少，且经济的恢复和发展需要大量专业人才，因而中等专业学校、技工学校的地位很高，不仅办学条件优越，还有助学金和毕业后包分配，对初中毕业生很有吸引力。作为充实中等职业教育规模的主力军，教育行政部门举办的职业高中既无雄厚的财政实力保障办学条件、给予学生助学金，也无法掌握就业指标，从而吸引力不足。为了吸引学生报考职业高中，加快职业教育的发展进程，国家出台了面向职业高中学生的直接升学政策，即1980年国务院批转的教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》所指的“职业（技术）学校、职业中学、农业中学的毕业生，可以报考高等院校。考生报考对口专业考试成绩在同一分数段内，优先录取”。这是较早的关于职业教育升学的政策，但其初衷却不是为了职教生升学本身，而是为了提升职业高中的吸引力。后来，随着中等职业教育规模的持续扩大，师资紧缺问题逐渐凸显，中央有关领导做出了“多渠道解决”的工作指示。1986年，国家教委《关于加强职业技术学校师资队伍建设的几点意见》提出“职业技术师范院校及有关高等院校开设的职业技术师范系、科、班，可以招收一定数量的中等职业技术学校优秀应届毕业生”。为落实该意见，1987年，国家教委出台《普通高等学校招收少数职业技术学校应届毕业生的暂行规定》，提到“招收少数优秀中等职业技术学校应届毕业生升入普通高等学校学习，毕业后分配到中等职业技术学校任教，且将名额控制在职业高中应届毕业生总数的1％以内”。之所以将比例控制得如此之低，可能是考虑到该项政策还处于试点阶段。就这样，在为了提升职业高中吸引力和解决中职师资紧缺的特殊背景下，职业教育升学政策偶然起步。

（二）20世纪90年代：职业教育升学政策的初露端倪

进入20世纪90年代，中等职业学校招生数和在校生人数占高中阶段学生人数比例均超过50%，中等教育结构趋向合理。国家确立建立社会主义市场经济体制后，企业成为市场主体，在商品经济和知识经济的发展势头下，社会对高技能人才的需求开始凸显，职业教育的发展重点从中等职业教育转移到高等职业教育。与此同时，中等职业教育过去“断头教育”的局限性开始显现，在完善中等职业教育基础上发展高等职业教育成为一个显性问题。

1991年，国务院《关于大力发展职业技术教育的决定》提出，在未来十年要逐步使大多数新增劳动力，基本上能经受到适应从业岗位需要的最基本的职业技能训练，在一些专业技术性要求高的劳动岗位，就业者能普遍接受到系统严格的职业技术教育。初步建立起具有中国特色的，又能从初级到高级、行业配套、结构合理、形式多样，并且与其他教育相互沟通、协调发展的职业技术教育体系。在此背景下，职业教育的一些升学途径登上历史舞台。1991年，为了配合普通高校进行招生制度改革，《国家教委关于高考改革有关问题的通知》提到“工作满两年的中专、技校、职业高中的毕业生经所在单位批准后可直接参加高考，职业高中的应届毕业应按5％左右推荐报考高等院校”。随后国家教委发布《关于推荐应届职业高中毕业生参加高考有关问题的通知》，补充了“推荐报考的应届职业高中毕业生，所学专业与报考专业对口或相近”的规定。这一制度设计为中职生开拓了升学空间，但其科学性与可操作性存疑，一是报考条件有着严格的限制（工作满两年且单位批准或应届职业高中毕业、在5%的比例内推荐报考），二是考生参加的是普通高考而非专门为职教生设计的考试。专门意义上的职业教育的升学政策出现在1997年，国家教委发布《关于招收应届中等职业学校毕业生举办高等职业教育试点工作的通知》，提到“经国家教委批准设置的普通高等院校，按科类对口招收普通中等专业学校、职业高中、技工学校等三类中等职业学校相近、相关科类的应届毕业生，举办专科层次的高等职业教育。”该项政策具有单考单招，按相近、相关科类对口招收，重视专业知识与技能考核的特点，不仅表明升学制度的科学性有了显著提升，也意味着真正意义上的职业学校学生直接升学制度的诞生。1999年，《国务院批转教育部面向21世纪教育振兴行动计划的通知》进一步确立了中职生可进入高等职业学校学习的比例（近期3％左右）。

（三）21世纪前十年：职业教育升学政策的曲折发展

进入21世纪前十年，职业教育升学政策的演变略显曲折，由前五年的鼓励升学到后来严格控制升学比例，但同时允许地方探索以必要形式来满足中职生的升学需要，有些地方的实践模式后来还被吸纳为国家正式确认的中职生升学途径。2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》要求，“扩大中等职业学校毕业生进入高等学校尤其是进入高等职业学校继续学习的比例，适当增加高等职业教育专科毕业生接受本科教育的比例”。在此政策影响下，升入高职院校的中职毕业生大幅增加。以浙江省为例，高职院校的对口招生数由2000年的1.1万名由增至2001年的2.1万名，当年升入高职院校的中职毕业生约占全省中职毕业生总数的12%。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出“坚持以服务为宗旨、以就业为导向的职业教育办学方针，……从传统的升学导向向就业导向转变”。2006年，教育部和国家发改委联合发布的《关于编报2006年普通高等教育分学校分专业招生计划的通知》通过划定“3个5%”的规定，严格控制专升本、五年制高职招收初中毕业生及高校对口招收中职毕业生的规模。但在同年，地方开始积极探索其他形式来合理满足中职生进入高一级学校学习的需求。例如，2005年，上海市教委印发《上海市部分民办高校实行依法自主招生改革试点方案》，允许上海杉达学院、上海建桥学院、上海新侨职业技术学院三所民办高校，在专科层次以上海户籍的应届高中阶段毕业生为对象，由学校依法自主进行入学考试、确定入学标准和实施招生录取。同年，天津市相继出台《关于天津市中等职业院校技能竞赛获奖学生免试升入高职院校学习的意见》《关于天津市高等职业院校技能竞赛获奖学生免试升入本科高校学习的意见》，允许技能大赛获奖选手免试进入高职院校和本科院校深造。这两种中职生的升学途径在后来均被吸纳为国家政策。但需说明的是，国家政策对单独招生（也称自主招生）的生源规定依然是普通高中毕业生优先，表现为2007年首批试点的招生对象为试点院校所在省的普通高中毕业生，中职毕业生被排除在外；2008年的招生对象仍是普通高中毕业生；直到2009年，中职毕业生才从不在范围内转变到“条件成熟的院校也可试点招收有2年以上工作经历的中职毕业生”。这一时期，职业教育升学政策略显曲折，这与该时期国家对职业教育的理解和定位发生变化有关。这一阶段，职业教育在经济社会发展中的基础作用和战略地位被明确，职业教育被要求突出就业导向和技能属性，强化自身服务于产业发展的能力，因而升学率被严格控制。受前一阶段高职院校大规模诞生和扩张的影响，同时也与部分新建职业院校缺乏职业教育基因、仿照普通高校办学模式使得人才培养无法满足经济社会发展的最新需求，进而使得劳动力市场中技能供需不匹配现象格外严重有关。还与1999年高等教育扩招、世纪之交中等职业教育规模大滑坡、高等教育对职业教育的“控制”以及减缓普通高考压力、教育分流政策有关。

（四）2010年以来：职业教育升学政策的进阶升级

2010年至今，职业教育升学政策逐步放宽且在进阶中实现了彻底变革。首先，针对中职生的升学途径、报考条件、考试方式等逐渐合理和科学化。伊始于2005年的高职院校单独招生政策，于2010年取消了中职生须有“2年以上工作经历”的条件限制。2011年生源范围从上一年度的“普通高中毕业生”修改为“应届高中毕业生”，“试点招收部分中职毕业生”修改为“中职毕业生（含应届）”。升学途径上，2011年湖北省首创的针对“三校生”升学的“技能高考”被国家政策吸纳。考试方式上，“文化素质+职业技能”的考试招生办法不断完善，按照培养技能型人才的要求来确定考试科目和考试标准基本基调。其次，职业教育的升学问题开始从更宽广的现实背景下提出。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》首次提出“逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度”，使高职考试招生与普通高校的考试招生分类进行成为国家政策要求和改革基本趋势。《中等职业教育改革创新行动计划（2010—2012年）》《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》等文件，政策主题涉及“中等教育的改革创新”“构建现代职业教育体系”“推进中等和高等职业教育协调发展”“引导部分地方普通本科高校向应用型转变”等，而正视职业教育的升学问题、提高职教生升学比例作为重点任务出现在上述文件中。2019年，国务院颁布的《国家职业教育改革实施方案》首次提出“建立‘职教高考’制度”。此后政策对职业教育升学问题的态度更加积极。例如，《高职扩招专项工作实施方案》提到“取消高职招收中职毕业生比例限制，允许符合高考报名条件的往届中职毕业生参加高职院校单独考试招生”。再如，《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》提到“鼓励中职毕业生通过高职分类考试报考高职学校”。至此，职业教育升学政策不仅逐步宽松，还进阶成为满足职业教育作为类型的需要、作为构建现代职业教育体系的关键制度的重要角色。

综上，我国职业教育升学政策历经数十年演进，从偶然起步到类型化升级，既受经济社会发展、就业导向等深层因素驱动，也因路径依赖面临改革挑战，而四个关键节点则清晰勾勒出其发展脉络。历史经验表明，职业教育不应困于就业与升学的对立认知，未来更需立足长远发展视野，以完善现代职业教育体系为基础，进一步明确职业教育类型定位，加快推进职教高考制度的细化落地，为职业教育学子搭建更畅通的成长通道，助力职业教育在服务国家发展中实现更高质量的发展。

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