职业教育升学的政策演进：轨迹、机理与启示

摘要

长期以来，我国职业教育的升学规模始终在“严格管控”与“适度放宽”的政策导向间调整，而职教高考制度的构建提议，再度引发了关于职业教育应聚焦就业核心导向，还是需兼顾升学需求的深度讨论。本文基于历史制度主义视角，对我国职业教育升学政策的演进历程展开梳理，研究发现：我国职业教育升学机制在20世纪80年代处于偶然萌发阶段，90年代初步显现发展迹象，21世纪前十年经历了起伏不定的探索过程，2010年之后则伴随职业教育类型化改革逐步迈向成熟。从制度逻辑层面分析，在经济社会发展需求、教育事业整体发展水平、就业政策导向等深层结构性因素的共同作用下，我国职业教育升学政策呈现出“内外部因素协同驱动，强制性改革与诱致性改革并行”的显著特征。同时，制度建构过程中存在明显的路径依赖，这主要源于三方面现实背景：一是政策初始阶段确立的就业优先立场，二是长期形成的稳固政策场域环境，三是改革涉及多方利益主体，导致改革成本较高且潜在风险较大。进一步研究可识别出四个影响职业教育升学政策整体走向的关键节点：1997年，初步形成中等职业学校学生升学的方法框架；2006年，政策方向转向严格控制中职生升学比例；2010年，开始探索职业教育分类招生模式；2019年，正式提出建立职业教育高考制度。基于上述历史经验启示，可得出以下结论：职业教育升学规模受限是特定历史时期的阶段性现象，应突破“就业”与“升学”二元对立的认知局限；需置于更广阔的经济社会发展背景中，重新审视职业教育升学通道的价值与定位；未来应持续完善现代职业教育体系，明确职业教育的类型属性，加速推进职业教育高考制度的落地与优化。

关键词：职业教育升学制度；职业教育高考；高职考试招生；政策变迁

作者简介：姜蓓佳（1993—），女，河南郑州人，华东师范大学国家教育宏观政策研究院博士研究生，研究方向为职业教育；樊艺琳（1993—），女，河南郑州人，华东师范大学国家教育宏观政策研究院科研助理，研究方向为教育政策。

文章来源：《职教论坛》2021年第9期73-82页

职业教育该坚守就业导向还是兼顾升学？自职业教育对口升学制度诞生起，就这一问题的讨论便常议常新。2010年以来，国家政策中出现了“完善职业学校毕业生直接升学制度，拓宽毕业生继续学习通道”的表述。2019年，《国家职业教育改革实施方案》首次提出建立“职教高考”制度。“依托职业教育高考制度，任何职业院校的学生都可以通过该制度进入任何一个职业院校的任何专业学习”。职教高考制度的出现本意应是职业教育巩固自身类型特色、优化类型定位、在教育评价上更符合技术技能型人才选拔和培养、促进中高职衔接以及完善现代职业教育体系的必要之举。但与此同时，却有另一种担忧出现，认为职教高考相当于把过去一直争议较大的中等职业学校毕业生升学及应考制度化、公开化，可能会导致中职学校的人才培养和办学目标在鼓励升学中失去就业底色。纵观国家关于职业教育升学问题的政策历程，发现职业教育的升学导向于不同年代在“严格限制比例”和“适当放开”之间摇摆，且国家政策对每一次导向的转变起着重要的引导、推动和赋能作用。然而正如有学者所说，很少有人对职业学校毕业生直接升学制度的历史演变做系统梳理。职业教育升学政策呈现怎样的发展脉络？其发展逻辑是怎样的？历程中有哪些历史镜鉴？历史制度主义理论作为中长期制度变迁的经典分析范式，将制度研究和历史过程相结合，其关于制度变迁与运行的国家能力、行动者与关键节点、路径依赖等核心概念对分析职业教育升学政策的变迁与演化有很强的解释力。本文以该理论为视角，分析职业教育升学政策的生成脉络、变迁历程、变迁动因、改革逻辑等，以期深化对职业教育升学政策演变的规律性认识，也为建立职业教育高考制度提供基本诉求、历史依据和改革着力点。

一、政策梳理与理论基础

（一）政策梳理

自1980年我国出台第一份有关中等教育阶段的职业教育毕业生升学的政策开始，多年来我国职业教育升学政策虽时有发布，但专门政策较少，大部分表述散落于高校招生、职教改革以及教育发展规划等专项或综合性政策的个别段落中。本文将政策梳理的时间起点设定为1980年，检索与本文主题相关的国家层面政策的发布日期为1980年至2021年3月之间的政策文本，共获取政策文件37件（如表1所示），表中还摘取了各政策文本中关于职业教育升学的相关表述。表11985年以来有关职业教育升学的政策文件

（二）理论基础

历史制度主义是20世纪80年代开始流行并发展壮大的新制度主义的重要范式和流派之一，其理论框架主要包含两大部分——制度理论和时间理论。制度理论包括制度变迁理论和制度效能理论。制度变迁理论把制度看作是因变量，研究制度如何受到社会、理念、经济、政治、革命或战争的驱动而发生变革，变迁的过程分为制度生成和制度转变两大类型。制度变迁理论中影响力较大的三个理论范式分别是路径依赖理论（pathdependency）、间断均衡理论（punctuatedequilibrium）和渐进转型理论（gradualtransformation）。路径依赖理论的核心要义是当前制度构建的方向、内容和模式与历史进程中的某个重要的制度、结构、社会力量、重大事件有着同质性的依赖，制度再生产在原有制度之上进行调整、提高、转换和增强。间断均衡理论认为制度转型分为相对短暂而失序的制度危机阶段和进化稳定两个阶段，制度通常是持续稳定的，期间发生相对突然的危机使其发生周期性的间断波动，之后又重新恢复稳定。渐进转型理论将制度变迁类型分为替换、层叠、转移、转变和衰竭五种。制度效能理论将制度看作自变量，研究既有制度如何影响制度结构内部的政治行为、组织关系、政策方式和社会现实。制度效能理论主要由国家自主性理论（stateautonomy）、制度能力理论（institutionalcapacity）、制度作用理论（institutionmatter）及制度多样性理论（varietiesofinstitutions）四个理论范式构成。国家自主性理论认为国家作为最大的制度实体，有着自身的利益诉求。制度能力理论指的是国家作为集体行动的主要推动者，要具备一定的效能才可以有效组织资源和力量进行完整协作。制度作用理论的要义是制度决定着谁能够参与到活动场所之中，塑造着各个行动者的策略以及影响着行动者的目标确立和偏好。制度多样性理论认为国家体制的多样造成了政策的多样。时间理论主要研究历史维度问题，通过对时间序列分析、关键节点分析等分析发现制度变迁之间的内在联系，由此透视其发展过程。时间理论的重要概念有时间序列分析、关键节点、偶然性与事件的时间性等，在分析制度时既关注带有稳定性和连续性特征的纵向的长时段的时间波段，也关注带有波动性和断裂性特征的横切面的短时间的节点。此外，理念也是历史制度主义特别强调的影响因素，其影响着制度选择的方向、模式和结果。

历史制度主义理论被用作本文的理论基础具有良好的适切性。一是其将制度研究和历史过程结合起来，通过历史过程的追踪来展现制度作为因变量或者自变量的特征，这与本文将职业教育升学制度置于历史背景中考察和分析，从而揭示其发展规律的研究方法相吻合；二是历史制度主义学者们将制度视为复杂性的结合体，包括组织结构、运作程序、价值规范、社会环境等，这些网络化的制度群的共同作用影响着社会行动者的偏好和行动，这符合我国职业教育改革受到多重变量作用的特征。

综上，我国职业教育升学政策历经数十年演进，从偶然起步到类型化升级，既受经济社会发展、就业导向等深层因素驱动，也因路径依赖面临改革挑战，而四个关键节点则清晰勾勒出其发展脉络。历史经验表明，职业教育不应困于就业与升学的对立认知，未来更需立足长远发展视野，以完善现代职业教育体系为基础，进一步明确职业教育类型定位，加快推进职教高考制度的细化落地，为职业教育学子搭建更畅通的成长通道，助力职业教育在服务国家发展中实现更高质量的发展。

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